工程監理人員應守住的法律底線

 引  言
  經拜讀長陽清江建設工程監理有限責任公司覃寧會先生發表于《建設監理》2016年第4期《關于罪刑法定原則下監理人員所負刑責的思考》一文，頗受啟發。筆者認為，除文中所述施工現場發生重大安全事故致使監理人員所負刑責存在爭議外，作為監理人員自身，應從哪些方面加強自我保護、如何守住法律底線至關重要。 
  1、監理人員所負刑責的范圍 
  2015年8月29日，第十二屆全國人大常委會第十六次會議通過了《中華人民共和國刑法修正案（九）》，修訂后的《中華人民共和國刑法》共四百五十二條，內容涉及工程監理單位的只有一條，即第一百三十七條所述的工程重大安全事故罪：建設單位、設計單位、施工單位、工程監理單位違反國家規定，降低工程質量標準，造成重大安全事故的，對直接責任人員，處五年以下有期徒刑或者拘役，并處罰金；后果特別嚴重的，處五年以上十年以下有期徒刑，并處罰金。
  《刑法注釋本》對該條注釋為：（1）構成本罪的主體是單位；（2）行為人的目的雖然并不希望重大安全事故的發生，但為了投機取巧，從中牟利，其降低質量標準的行為是故意的，而且在客觀方面實施了違反國家規定，降低工程質量標準的行為，如降低水泥標號、使用不合格的殘次建筑材料等；（3）必須是造成了“重大安全事故”，這是區分罪與非罪的重要界限。
  本條所指“工程重大安全事故”，實質上是我們日常所說的“質量事故”，即刑法界定的“工程重大安全事故”是工程質量缺陷誘發的安全事故，質量缺陷是誘因，安全事故是結果，其間存在因果關系，其載體是工程實體質量。而非JGJ 59—2011《建筑施工安全檢查標準》中為保證施工現場作業安全的19種檢查評定項目，這19種檢查評定項目是保證施工安全的技術措施。施工現場一旦出現重大安全事故，經查證落實，確系由質量缺陷誘發的重大安全事故，監理人員才須承擔刑事責任，并非一旦出現重大安全事故，就要追究監理人員的刑事責任，那是對《中華人民共和國刑法》的曲解。
  在司法實踐中，要注意區分以下兩條刑法所指情形。
  第一百三十四條規定，重大責任事故罪是指在生產、作業中違反有關安全管理的規定，因而發生重大傷亡事故或者造成其他嚴重后果的，處三以下有期徒刑或者拘役；情節特別惡劣的，處三年以上七年以下有期徒刑。
  強令違章冒險作業罪是指強令他人違章冒險作業，因而發生重大傷亡或者造成其他嚴重后果的，處五年以下有期徒刑或者拘役；情節特別惡劣的，年五年以上有期徒刑。
  條文注釋：根據本條第1款的規定，認定重大責任事故應當注意以下問題：（1）該罪的主體是在各類生產經營活動中從事生產、作業及其指揮管理的人員。（2）本罪在主客觀方面表現為在生產、作業中違反安全管理的規定，因而發生重大傷亡事故或者造成嚴重后果。本條第2款是關于強令他人違章冒險作業的處罰規定。根據《中華人民共和國建筑法》第四十五條規定，施工單位是安全生產責任主體。因此本條刑法規定的情形只會發生在施工單位現場人員中，監理絕無直接指揮工人冒險作業的客觀條件。施工現場出現安全隱患時，監理是通過監理通知的形式向施工單位指出其隱患的存在形式與部位，限令施工單位整改，監理針對的是單位而不是具體的人，所以說本條刑法指定的對象是施工單位。
  第一百三十五條規定，重大勞動安全事故罪是指安全生產設施或者安全生產條件不符合國家規定，因而發生重大傷亡事故或者造成其他嚴重后果的，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員，處三年以下有期徒刑或者拘役；情節特別惡劣的，處三年以上七年以下有期徒刑。與第一百三十四條同理，施工單位的安全生產主體的責任確定了本條情形出現時，其刑事責任在施工單位而非監理單位。
  由以上三條刑法的適用條件對比可見，施工現場一旦出現安全事故，其刑事責任涉及監理單位的只有第一百三十七條，不能用相似原理進行類推，否則便會傷及無辜。
 2、關于“國家規定”的相關內容 
  《中華人民共和國建筑法》第六十九條：工程監理單位與建設單位或者建筑施工企業串通，弄虛作假、降低工程質量的，責令改正，處以罰款，降低資質等級或者吊銷資質證書；有違法所得的，予以沒收；造成損失的，承擔連帶責任；構成犯罪的，依法追究刑事責任。該法“第五章建筑安全生產管理”中，從第三十六條至第五十一條共16條法律文件中，直指施工企業的多達10條，對監理單位未作明文規定，第四十五條明確規定“施工現場安全由建筑施工企業負責”。由前述條文對比不難看出，監理單位只需對工程質量負責，這與《刑法》第一百三十七條相一致。
  《中華人民共和國安全生產法》于2002年6月29日經第九屆全國人民代表大會常務委員會通過，后經2009年、2014年兩次修訂，均無針對監理單位的專門條款。
  《建設工程安全生產管理條例》于2003年11月12日經國務院第28次常務會議通過，2004年2月1日起施行，文中涉及監理單位的有第十四條與第五十七條。第十四條是規定監理單位做什么，第五十七條是違反本條例規定后，監理單位及其直接責任人員應得到的處罰?！霸斐芍卮蟀踩鹿?，構成犯罪的，對直接責任人員，依照刑法有關規定追究刑事責任”。監理人員應注重四個方面：（1）未對施工組織設計中的安全技術措施或者專項施工方案進行審查的；（2）發現安全事故隱患未及時要求施工單位整改或者暫時停止施工的；（3）施工單位拒不整改或者不停止施工，未及時向有關主管部門報告的；（4）未依照法律、法規和工程建設強制性標準實施監理的。本條第（4）項中所說“法律”令人費解，因《中華人民共和國建筑法》、 《中華人民共和國安全生產法》中均無針對監理人員關于安全生產方面的條款，當然也就談不上“依照”，所依照的只有相關法規。
  《關于落實建設工程安全生產監理責任的若干意見》（建市[2006]248號）由原建設部發布，于2006年10月16日起實施，該文件與《建設工程安全生產管理條例條例》相比，只是進一步細化了監理責任，同時首次明確提出“安全監理”。
  GB/T 50319—2013《建設工程監理規范》第5.5條中安全生產管理的監理工作，該規范未沿用《關于落實建設工程安全生產監理責任的若干意見》中的“安全監理”的提法，而是“履行建設工程安全生產管理的監理職責”。 
  3、對法律、法規的理解
  以上將涉及監理人員應遵守的法律、法規相關條款進行了羅列，從中得出如下幾點認識。
  （1）若監理人員違反了《中華人民共和國建筑法》第六十九條規定的法律責任，與建筑施工企業串通，弄虛作假、降低工程質量，由此導致重大安全事故，構成犯罪的，須負刑事責任，按照《中華人民共和國刑法》第一百三十七條予以處罰。
  （2）《建設工程安全生產管理條例》第五十七條規定監理應負刑事責任的四個方面，是關于施工安全措施落實的問題，是監理應該做到也能夠做到的。但依照法規文件做到后并不一定就不發生重大安全事故，一旦發生重大安全事故，只能按照《中華人民共和國刑法》第一百三十七條定罪，若定其他罪名便不符合法律規定?！吨腥A人民共和國刑法》第三條罪刑法定原則，是指法律明文規定為犯罪行為的，依照法律定罪處刑；法律沒有明文規定為犯罪行為的，不得定罪處刑。以往的司法實踐證明，凡是發生重大安全事故，監理人員必定獲罪，量刑不準、量刑不當時有發生，監理人員在某些情況下當了替罪羊，這是一種執法違法現象。
  （3）主管部門對監理單位安全管理內容不斷加碼。如安全旁站，所有法規文件都無此要求，但在主管部門的強制命令下，監理人員不得不照此辦理。本來監理單位安全管理的重點是危險性較大工程，監理實施細則也只針對此編寫。但現實中在施工現場監理什么都要管，主管部門、業主將監理與施工單位安全員等同對待，將本該由施工單位承擔的責任轉嫁到監理頭上，這無疑削弱了監理“三控制”的力度，同時混淆了施工與監理的責任界限，使得監理人員疲于奔命。
  （4）還有更令人啼笑皆非的現象。關于建筑施工現場“重大危險源”的提法，只要工程一開工，必定要布置所謂的“五牌一圖”。為了突出安全管理中的重點，將“重大危險源”單獨立牌，主管部門作為檢查重點。什么是“重大危險源”？《中華人民共和國安全生產法》第一百一十二條明文規定為：危險物品是指易燃易爆物品、危險化學品、放射性物品等能夠危及人身安全和財產安全的物品。重大危險源，是指長期地或者臨時地生產、搬運、使用或者儲存危險物品和設施。而現在施工現場“重大危險源公示牌”中的內容竟然往往都是“施工用電、深基坑、安全操作方案”等，并要求監理作為重點監管內容，實在是令監理人員無可適從。 
  4、結  語 
  綜上所述，在依法治國的大環境下，如何將建筑行業的各項工作納入法制化軌道，須全體工程建設參與人員共同努力。監理人員必須遵紀守法，嚴守職業準則，守住法律底線，同時運用罪刑法定原則辨別罪與非罪，用法律手段保護自身合法權益不受侵犯，放手工作，為業主履行好監理職責。（李運龍）